Fermeture d'examen : Acquisition et intégration d’une solution de gestion intégrée et de gestion de la relation client

L’examen mené par l’ AMP portant sur les processus identifiés en objet est terminé. Au terme de son examen, l’AMP fait les constats suivants.

1. Contexte et cadre

Depuis 2018, la CCQ s’est engagée dans une importante transformation numérique de ses systèmes afin de pallier une certaine désuétude de ceux-ci. Pour ce faire, la CCQ a octroyé plusieurs contrats afin de procéder à l’acquisition et à l’intégration d’une solution de gestion intégrée et de gestion de la relation client (PGI-GRC) pour couvrir l’ensemble de ses besoins. En raison de dépassements de coûts allégués quant au projet MISTRAL/NUMÉRICCQ (MISTRAL), dans le cadre de son intervention, l’AMP s’est intéressée à certains de ces processus contractuels, soit :

• Les processus de qualification d’éditeurs de progiciels de gestion intégré et de gestion de la relation client (AQ-500857, AQ-500858 et AQ-500860), de même que l’octroi de contrat(s) à SAP Canada inc. (SAP).
• Le processus d’adjudication du contrat visant l’acquisition et l’intégration de la solution intégrée SAP (AOP-500866 et AOP-500866-B) et l’exécution du contrat qui en a découlé.

La CCQ est un organisme public nommément mentionné à l’article 4(4) de la Loi sur les contrats des organismes publics¹ (LCOP). Ce faisant, lorsqu’elle conclut un contrat public, elle est notamment tenue de respecter les dispositions de la LCOP, des règlements pris pour son application et des directives qui en découlent.

2. Processus de qualification d’éditeurs

2.1. Appels de qualification (phase 1)

Afin de sélectionner un éditeur de la solution intégrée, la CCQ a décidé de procéder à une série d’appels de qualification². Ainsi, les 28 et 29 mars 2019 respectivement, la CCQ publiait, en phase 1 du processus, deux appels de qualification :

• AQ-500857 Qualification d’éditeurs ou de revendeurs autorisés de progiciels de gestion intégré³ (AQ PGI);
• AQ-500858 Qualification d’éditeurs ou de revendeurs autorisés de progiciels de gestion de la relation client⁴ (AQ GRC).

Tel que la CCQ l’indique à ses avis d’appels de qualification, cette phase visait à qualifier des éditeurs ou des revendeurs autorisés de solutions intégrées sur la base de critères retenus par la CCQ. Comme il est requis pour ce type de processus, les documents d’appel de qualification prévoyaient une évaluation de la qualité des demandes. Les critères établis par la CCQ pour chacun des appels de qualification étaient sensiblement les mêmes, certains étant libellés de la même façon, notamment la clause 6.2 des deux processus prévoyant le critère éliminatoire « Adéquation de la solution aux activités et à la taille de la Commission ».

À la suite de la réception des demandes de qualification, deux comités de sélection distincts ont procédé à l’évaluation de celles-ci pour les processus AQ PGI et AQ GRC. À terme, les demandes de deux entreprises ont été jugées acceptables pour le processus AQ PGI et trois pour le processus AQ GRC. La demande de l’entreprise écartée dans le processus AQ PGI l’a été sur la base du critère ci-devant mentionné qui se trouvait également au processus AQ GRC.

Il appert que c’est en raison de cette disparité de résultats, en lien avec ce critère, entre les deux demandes de qualification de la même entreprise, que la CCQ a décidé d’intervenir et de revoir les conclusions du comité de sélection du processus AQ GRC. La demande de l’entreprise, initialement jugée comme acceptable par le comité de sélection, a alors été rejetée.  

L’AMP rappelle qu’il n’est pas possible pour un organisme public de substituer son appréciation à celle d’un comité de sélection. C’est uniquement en cas d’irrégularité constatée, tel un vice de procédure, qu’il sera possible pour un organisme public de recommencer les travaux d’un comité de sélection, et ce, avec de nouveaux membres. Dans tous les cas, il n’est pas possible de réviser une note octroyée par un comité à la suite de l’évaluation qu’il a faite d’une soumission ou, tel qu’en l’espèce, d’une demande de qualification.

Ainsi, la disparité de résultats entre les deux comités à l’égard d’un même critère ne permettait pas à la CCQ d’intervenir comme elle l’a fait et d’écarter la demande de qualification d’une entreprise qui avait par ailleurs été jugée comme acceptable. En outre, cette disparité de résultats ne nous apparaît pas, en soi, irrégulière notamment pour les raisons suivantes:

• L’entreprise n’a pas déposé la même demande de qualification au soutien des deux processus, ce qu’elle n’avait pas à faire par ailleurs. Ce faisant, la démonstration qu’elle a faite du respect du critère « Adéquation de la solution aux activités et à la taille de la Commission » n’était pas la même dans ses deux demandes. Les membres des comités n’ont donc eu pas les mêmes éléments à évaluer.
• Ce sont deux comités de sélection composés de membres distincts qui ont évalué les demandes de qualification reçues pour les deux processus.
• Les processus étaient indépendants l’un de l’autre.

2.2. Appel de qualification de progiciels de gestion intégré et de gestion de la relation client (AQ-500860, phase 2).

Le 13 mai 2019, à la suite des deux appels de qualification de la phase 1, la CCQ a publié l’Appel de qualification de progiciels de gestion intégré et de gestion de la relation client, combinant les deux volets de la phase 1 et visant à retenir, à terme, une seule solution de gestion intégrée et de gestion de la relation client⁵. Cet appel de qualification était réservé uniquement aux entreprises qui s’étaient qualifiées pour les deux appels de qualification de la phase 1 et l’objectif était de retenir l’éditeur ayant obtenu la note totale la plus élevée à la suite de l’évaluation des demandes de qualification⁶. Au terme de ce processus, l’éditeur qualifié fut SAP.

Il appert qu’une relation contractuelle a par la suite débuté entre la CCQ et SAP. Or, un processus de qualification ne permet pas d’octroyer un contrat. Il s’agit d’une étape préliminaire visant à qualifier des entreprises qui pourront participer aux processus d’appel d’offres public subséquents, lesquels seront restreints à ces seules entreprises⁷. Également, la liste des entreprises qualifiées à la suite de tels processus a une durée limitée dans le temps. Enfin, un mécanisme permettant à d’autres entreprises de se qualifier durant la période de validité de la liste est aussi encadré par le cadre normatif.

La CCQ n’a pas démontré si un ou des appels d’offres ont été publiés à la suite de la série d’appels de qualification ni si des contrats ont été adjugés à SAP sur cette base. Il n’a pas non plus été établi si la CCQ a permis la qualification d’autres entreprises durant la période de validité de la liste ni si, une fois la période de validité échue le 31 décembre 2020, un ou d’autres processus d’appel à la concurrence se sont déroulés pour combler les besoins de la CCQ. Dans ce contexte, l’AMP rappelle que la CCQ doit favoriser la possibilité pour les concurrents qualifiés de participer à ses processus contractuels et qu’elle doit le faire, peu importe la stratégie contractuelle retenue.

3. Processus d’adjudication du contrat à l’intégrateur et exécution du contrat

3.1. Dialogue compétitif et règle d’adjudication

Le 29 août 2019, à la suite de la qualification de l’éditeur, la CCQ a publié la première étape de l’appel d’offres public intitulé Acquisition et intégration de la solution intégrée SAP (AOP-500866)⁸. Cet appel d’offres s’inscrit dans le processus global d’acquisition de la CCQ et vise à retenir les services d’un intégrateur pouvant fournir une gestion de programme et des services d’intégration pour la suite de progiciels retenus. Tel que l’indique l’avis publié au SEAO, cette première étape comprenait une évaluation qualitative des soumissions afin de retenir les deux meilleures pour tenir un dialogue compétitif. Au terme de ce dialogue compétitif, la CCQ entendait adjuger le contrat au soumissionnaire ayant déposé le prix ajusté le plus bas⁹. Ainsi, une évaluation de la qualité des soumissions révisées, comprenant une entrevue, était planifiée. Tel que le prévoit le cadre normatif applicable, un vérificateur de processus indépendant a chapeauté le déroulement du dialogue compétitif.  

Toutefois, malgré la règle d’adjudication définie pour la première étape, la CCQ a décidé de ne pas procéder à l’évaluation des soumissions reçues avant de débuter le dialogue compétitif, n’ayant reçu que deux soumissions, ce qu’elle aurait dû pourtant faire¹⁰. Par ailleurs, durant le processus de dialogue compétitif, il appert qu’un des intervenants de la CCQ a donné son numéro de cellulaire aux participants. Ces façons de procéder suscitent des questionnements au niveau de la transparence et de l’équité entre les soumissionnaires. L’AMP souligne que de contourner une telle règle d’adjudication ne permet pas de s’assurer que la qualité des soumissions reçues était acceptable avant de procéder à un dialogue compétitif.

3.2. Contenu de l’appel d’offres vs contrat intervenu

Il importe de souligner que le contrat signé entre la CCQ et Deloitte est composé d’un « contrat cadre » comprenant des modalités générales et des énoncés de travaux (EDT) qui exposent plus précisément les services à rendre et les acquisitions envisagées. Les EDT sont conclus à la pièce durant la réalisation du contrat et les prix, pour la majorité d’entre eux, sont négociés entre les parties au moment de leur conclusion. Ainsi, le contrat-cadre a été signé le 17 juillet 2020, avec portée rétroactive au 13 juillet 2020, et les EDT quant à eux ont différentes dates de conclusion qui s’échelonnent sur plusieurs années.

Dans le cadre de son examen, l’AMP a constaté que le contenu des documents d’appel d’offres ne reflétait pas, du moins partiellement, le contrat intervenu entre les parties.

À titre d’exemple, la version de la clause 2.2.2.1 prévue au projet de contrat incluse dans les documents d’appel d’offres pour l’AOP-500866-B se lisait comme suit :

« L’objet et la portée des Projets de la Phase 1 sont définis dans l’Appel d’offres et font l’objet des EDT conclus avec le Fournisseur après l’Adjudication conditionnelle et joints à l’Annexe A ».¹¹

La version de cette même clause retenue au contrat conclu se lit ainsi :

« L’objet et la portée des Projets de la Phase 1 sont définis dans les EDTs conclus avec le Fournisseur après l’Adjudication conditionnelle, et joints à l’Annexe A ».

Le fait que la CCQ ait finalement conclu un contrat qui se distingue en partie du contenu de son appel d’offres est préoccupant à plusieurs niveaux, notamment en regard :

• De la transparence dont elle doit faire preuve : l’engagement contractuel de la CCQ ne reflétant pas véritablement le besoin exposé dans son appel à la concurrence, ou du moins, pouvant déroger à ce qui était prévu à l’appel d’offres, occulte une partie importante du processus.
• Du traitement intègre et équitable des soumissionnaires : en dérogeant aux balises fixées à l’appel d’offres, la CCQ peut difficilement assurer que les soumissionnaires ont obtenu les mêmes chances de soumettre la meilleure offre au meilleur prix.

L’AMP a également constaté que les documents d’appel d’offres requéraient des soumissionnaires qu’ils déposent une offre de prix seulement pour certains éléments prévus au contrat. En effet, le bordereau de prix que devaient compléter les soumissionnaires omet de considérer l’ensemble des services à rendre dans le cadre du contrat, notamment dans les phases subséquentes de réalisation. À cet effet, la CCQ a mentionné que le contrat avait été établi de cette façon, sans autre explication.

Ainsi, l’AMP constate que les prix soumis par l’intégrateur Deloitte (firme retenue) pour fin d’adjudication ne se traduisent que partiellement dans les EDT conclus et que la portée du contrat exposée aux documents d’appel d’offres occulte une partie importante des services réalisés. Ce faisant, il devient donc extrêmement difficile d’établir le montant initial du contrat à la date de sa signature et le montant des dépenses supplémentaires qui ont été engendrées par la suite.

La preuve au dossier démontre que la CCQ savait que le prix demandé à l’appel d’offres ne correspondait pas à l’entièreté du contrat à réaliser.  

L’AMP est préoccupée quant au respect des principes de passation des contrats publics par la CCQ en lien avec cette façon de procéder. Encore une fois, la transparence et le traitement intègre et équitable des soumissionnaires peuvent être remis en question, mais également, celui de la saine gestion des fonds publics. Comment s’assurer de payer le juste prix si l’engagement contractuel initial n’est pas entièrement défini, entre autres en termes de montant, mais également en termes de livrables ou d’attentes?

Par ailleurs, une telle façon de procéder remet en question l’adéquation de l’évaluation des besoins qui a été faite en amont du processus d’acquisition, particulièrement dans le contexte où bon nombre d’EDT ont fait l’objet de modifications qui auraient notamment entrainé des coûts supplémentaires et la conclusion d’avenants au contrat.

Finalement, dans le contexte où la phase 2 et les phases subséquentes étaient si peu définies au moment d’adjuger puis de conclure le contrat, l’AMP se questionne sur les raisons qui ont motivé la CCQ à ne pas lancer un ou plusieurs nouveaux processus d’adjudication une fois la conception générale du programme réalisée, ou à structurer son processus d’acquisition autrement.

3.3. Absence de publication de certaines informations au SEAO

Par ailleurs, bien que le processus d’adjudication ait été lancé le 29 août 2019 et que le contrat-cadre ait été signé le 17 juillet 2020, l’AMP a constaté que les résultats d’ouverture suivants le dialogue compétitif¹²; la description initiale du contrat¹³et le rapport du vérificateur externe¹⁴ n’ont pas été publiés au SEAO.

La publication des renseignements imposés par la règlementation s’inscrit dans le principe de transparence auquel les organismes publics sont assujettis. Par ailleurs, cela permet plus facilement de suivre les dépenses supplémentaires engagées pour un contrat donné.

À cet effet et tel que mentionné précédemment, l’AMP a constaté que plusieurs EDT ont fait l’objet de modifications se traduisant en avenants pour lesquels des dépenses supplémentaires ont été engagées. Comme le contrat ne comporte pas de véritable montant initial, il s’avère dès lors impossible que soit respectée l’obligation de publier toute dépense supplémentaire découlant d’une modification au contrat comme l’exige la réglementation¹⁵.

3.4. Notion de forfait

L’AMP a également constaté qu’une importante majorité d’EDT a été conclue sur une base forfaitaire¹⁶. Généralement, un tel mode de rémunération assure une certaine prévisibilité des coûts, bien qu’il puisse demeurer une certaine part d’incertitude calculée qui, pour respecter le principe de forfait, devra se refléter au contrat¹⁷. Toutefois et dans tous les cas, le choix du forfait, qu’il soit relatif ou absolu, implique du donneur d’ouvrage que :

• « les renseignements contenus dans le devis soient précisés et même quantifiés de façon à ce que les soumissionnaires, de qui on exige un engagement formel, soient en mesure de bien circonscrire l’envergure du besoin ainsi que tous les paramètres devant être pris en compte pour la présentation d’un prix fixe et invariable; 
• les résultats attendus, c’est-à-dire les biens livrables, soient clairement définis et circonscrits. Les modalités et les critères d’acceptation doivent également être clairement définis et inclus aux documents d’appel d’offres. Ceux-ci ne s’apparentent pas à une description de tâches, mais à des objectifs à atteindre. » 
   

[Nos soulignements] 

Au regard de ces principes et du nombre important d’avenants et de changements qui ont été apportés aux EDT dans le cadre de l’exécution du contrat, l’AMP se questionne sur la suffisance des informations qui ont été transmises aux soumissionnaires durant le processus d’adjudication, de même que sur la justesse de la définition et l’expression du besoin en premier lieu.

3.5. Mesures mises en place et gouvernance de programme

En septembre 2022, une vélocité insuffisante du projet a été constatée par la CCQ. En réponse à cette situation, une première démarche de réajustement a été mise en place, soit un plan de redressement qui cherchait à assurer une mise en production en 2023. Toutefois, ce scénario ne s’est pas concrétisé et d’autres ajustements ont dû être mis en œuvre subséquemment.

En février 2024, un mandat a été confié à une firme afin de procéder à la revue de qualité du programme MISTRAL. Dans son rapport préliminaire daté du 3 avril 2024, il est notamment constaté que les responsables des lignes d’affaires ont été peu impliqués dans le processus décisionnel durant le projet. Il a été recommandé d’impliquer les membres des comités de direction dans les décisions du programme afin d’augmenter le niveau d’« ownership ». Dans un suivi réalisé le 21 mai 2024, il appert que le niveau d’appropriation du programme par les membres des comités s’est, par la suite, rehaussé, bien que d’autres éléments étaient encore à être améliorés.

D’autres mesures ont été mises en place afin de poursuivre le redressement du programme, toutefois, l’AMP considère que certains de ces éléments auraient pu être instaurés par la CCQ beaucoup plus tôt afin de favoriser la bonne marche du projet.

Ainsi, l’AMP invite la CCQ à considérer ce qui précède pour ses prochains processus contractuels, mais également pour la suite qu’elle entend donner au projet MISTRAL.

1. RLRQ, c. C-65.1.
2. Bien que les documents d’appel de qualification parlent plutôt de « Soumissionnaires ».
3. Avis Système électronique d’appel d’offres (SEAO) no. 1253392.
4. Avis SEAO no. 1253724. 
5. Avis SEAO no. 1268122. 
6. Clause 5.3.3. du Devis. 
7. Règlement sur les contrats des organismes publics en matière de technologies de l’information, RLRQ, c. C-65.1, r. 5.1 (RCTI), articles 54 à 56, version en vigueur le 13 mai 2019. 
8. Avis SEAO no. 1300829. 
9. L’AMP a constaté que la CCQ indiquait à ses documents d’appel d’offres, révisés à la suite du dialogue compétitif, qu’elle adjugerait le contrat conditionnellement. Or, un tel concept, à première vue, n’est pas envisageable en vertu du cadre normatif. 
10. Et ce, bien que l’article 20 du RCTI impose qu’un dialogue compétitif soit tenu auprès de trois soumissionnaires, sauf exception (version en vigueur le 29 août 2019).
11. Voir Annexe X du Cahier des charges de l’étape 2 (AOP-500866-B).
12. Publication des résultats d’ouverture dans les quatre jours de l’ouverture publique en vertu de l’article 25 du RCTI (version en vigueur le 29 août 2019 et toujours en vigueur à ce jour).
13. Publication de la description initiale du contrat dans les 15 jours suivant la conclusion du contrat en vertu de l’article 68 du RCTI (version en vigueur le 29 août 2019 jusqu’au 20 mars 2025).
14. Publication du vérificateur externe dans les 15 jours suivant la conclusion du contrat en vertu de l’article 69 du RCTI (version en vigueur le 29 août 2019 jusqu’au 20 mars 2025). 
15. Article 71 du RCTI avant le 20 mars 2025 (lorsque le montant initial est majoré de plus de 10 %).
16. Le contrat en est un à rémunération hybride, certaines parties prévoyant d’autres modes de rémunération.
17. Lors de forfait relatif.
18. SECRÉTARIAT DU CONSEIL DU TRÉSOR, INFO-CONSEIL : Contrat à forfait versus contrat à prix unitaire et contrat à taux horaire, version 2026 05 07.